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民事糾紛調解前置程序的客觀基礎與制度構建
2022-01-10 01:22
來源:政華教育

民事糾紛調解前置程序的客觀基礎與制度構建

一、調解前置程序的基本內涵

(一)“調解前置”的概念

為了方便對“調解前置”進行清晰的界定,本文以訴訟是否開始(即是否立案)為時間界限,將調解分為“訴前調解”和“訴中調解”兩個部分。“訴中調解”是指從訴訟開始(即立案)之后一直到判決下達之前的調解,而“訴前調解”則是指訴訟開始(即立案)之前的調解。當然,這種劃分無論在理論上和實踐中都有不同的表述。例如,從理論上講,北大的傅郁林教授將“起訴之后、立案之前的調解”稱為“訴前調解”。而在實踐中法院的各種試點中,一般也認為,“訴前調解”就是指《民事訴訟法》第122條所規(guī)定的“先行調解”,時間節(jié)點即是從“起訴之后”至“立案之前”。筆者認為,這些對于“訴前調解”的解讀,都是以法院為主導這一前提作出的,從某種意義相來講,具有司法性質,仍屬于法院訴訟調解的范疇,至少也具有準訴訟調解的性質。

而本文所指的“訴前調解”則完全是與訴訟調解相分離的一種非訴訟調解,是一種將“調解”程序增設在訴訟之前的必經(jīng)程序,即對于某些類型的民事糾紛,不經(jīng)過“訴前調解”程序,不得進入訴訟程序。本文將之稱為“調解前置”程序。因此,所謂“調解前置”,就是將“調解”程序置于“訴訟”程序之前,而且是通過立法明確規(guī)定,對于特定類型的民事糾紛,當事人在向法院起訴之前,必須經(jīng)適格的調解機構進行調解,未經(jīng)調解的,當事人無權提起民事訴訟。究其實質,“調解前置”是對當事人的訴權設立的一種限制,當事人只有經(jīng)過調解程序之后才擁有訴權,否則,法院不予受理。通俗一點講,這類似于我國勞動糾紛案件的仲裁前置程序。

(二)“調解前置”的性質

1.法定性

“調解前置”程序必須由法律進行規(guī)定。從本質上來說,“調解前置”是對當事人的訴權設立的一種限制,而法院無權以任何名義削弱甚至剝奪當事人的訴權。即便其初衷是為了發(fā)揮多元化糾紛解決機制的社會解紛作用,或者是為當事人增設一種糾紛解決的途徑,“調解前置”程序的規(guī)定也只能由法律作出。因此,有學者將“調解前置程序”界定為“法院將尚未立案的特定類型糾紛委派給相應特邀調解員或特邀調解組織進行調解的制度”,筆者并不認同?!罢{解前置”程序應是法定的規(guī)范,而不是法院的行為。

2.前置性

“調解前置”,顧名思義,就是將“調解”程序置于“訴訟”程序之前。因此,前置性是其重要特點。前置性使得調解成為案件提起訴訟的必經(jīng)前置程序,也使得當事人喪失“或調或訴”的選擇權。

3.強制性

“調解前置”既然是必經(jīng)程序,當然就少不了強制性的體現(xiàn)。即不經(jīng)過“訴前調解”程序,不得進入訴訟程序。在這一特性下,當事人并不具備“或調或訴”的選擇權。這貌似與法院調解的自愿性產生了沖突,甚至涉嫌剝奪或限制了當事人的訴權,但實際上,只不過推遲了當事人的訴權行使期限,當事人的訴權并不會歸于消滅。因此,這種“調解前置”程序的強制性,只是一種程序啟動上的強制,不意味著在實體上強制當事人必須達成調解協(xié)議。

4.非訴性

“調解前置”程序中法定的“經(jīng)適格的調解機構進行調解”的規(guī)定完全將法院隔離在外,甚至排除法院的“委派”、“委托”的介入行為,是一種非訴訟調解,具有非訴性質。

二、“調解前置”與相關調解制度的區(qū)別

(一)對我國當前相關調解制度的梳理

1.關于“先行調解”的相關規(guī)定

關于“先行調解”的相關規(guī)定主要有兩個,一個是2003年9月10日最高院于頒布的《關于適用簡易程序審理民事案件的若干規(guī)定》(以下簡稱《簡易程序規(guī)定》)第14條,一個是2012年修訂的《民事訴訟法》第122條。

2.關于“委托調解”、“委派調解”、“協(xié)助調解”、“特邀調解”和“調解前置”的相關規(guī)定

關于“委托調解”、“委派調解”、“協(xié)助調解”、“特邀調解”和“調解前置”的相關規(guī)定涉及到的較多,主要有:最高院于2004年9月,頒布的《關于人民法院民事調解工作若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《調解規(guī)定》)第3條,最高院于2009年7月頒布的《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接矛盾解決機制的若干意見》(以下簡稱《銜接意見》)第14條,最高人民法院2010年6月7日頒布的《關于進一步貫徹“調解優(yōu)先、調判結合”工作原則的若干意見》(以下簡稱《調解優(yōu)先意見》)第11條,最高院于2016年6月28日頒布的《關于人民法院特邀調解的規(guī)定》(以下簡稱《特邀調解規(guī)定》)第1條和第11條,最高院于2016年6月28日頒布的《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》(以下簡稱《多元化糾紛解決機制改革的意見》)第27條。

(二)“調解前置”與“先行調解”、“委托調解”、“協(xié)助調解”、“委派調解”和“特邀調解”制度等之間的區(qū)別

從以上對我國調解的相關規(guī)定的梳理中可以看出,從時間順序來看,最早出現(xiàn)的是最高人民法院在2003年9月10日頒布的《簡易程序規(guī)定》第14條中規(guī)定的“先行調解”。為了貫徹落實這一制度,最高人民法院分別在2004年9月的《調解規(guī)定》和2009年7月的《銜接意見》中引入了“委托調解”和“委派調解”的新機制,更是在2010年6月7日的《調解優(yōu)先意見》中大張旗鼓地表明了“調解優(yōu)先”的理念,并著重提出了“委托調解”和“協(xié)助調解”這兩種在調解中引入社會力量的機制,以“委托”或“邀請”社會力量介入的方式協(xié)助人民法院進行調解。2012年,“先行調解”在新的《民事訴訟法》中得到了立法的確認,如何落實“先行調解”就更加成為一個“重要而又現(xiàn)實”的問題,于是,對“委托調解”制度進一步進行創(chuàng)新和細化的“特邀調解”應運而生。最高人民法院于2016年6月28日頒布了《特邀調解規(guī)定》,為“先行調解”制度提出了“特邀調解”的落實機制。依據(jù)《特邀調解規(guī)定》第1條對“特邀調解”的定義,“特邀調解”分為“委派調解”和“委托調解”兩種:法院立案前的特邀調解組織或者調解員的調解,叫做“委派調解”;法院立案后的特邀調解組織或者調解員的調解,則叫做“委托調解”。從性質上來講,“委派調解”屬于訴訟前的調解,即非訴調解;而“委托調解”發(fā)生在立案后,屬于訴訟調解。然而,實際上,在實踐中很多法院根本就不了解“委派調解”和“委托調解”在性質上有什么區(qū)別,而統(tǒng)統(tǒng)將之稱為“訴前調解”。而如前所述,這種“訴前調解”其實就是對“先行調解”的一種實踐解讀,多以“委托調解”的模式表現(xiàn)出來。雖然這種“委托調解”既不完全等同于人民調解等非訴訟調解,也不完全等同于法院訴訟調解,但因為法院至少會參與其中具有“委派”或“委托”的媒介作用,甚至有時會處于主導地位,依照李浩教授主張依法院介入的程度來定性委托調解的觀點,其至少應被定性為一種“準司法性質”的調解制度。

回到立法上設置的“先行調解”制度,我們必須看到,由于羞談強制性,因此不能改變當事人自愿原則,僅僅是針對程序啟動而言的。理論上是法院針對特定類型的案件必須先啟動調解程序,如果當事人同意調解,才能從實體上真正啟動調解,但這種調解屬于法院調解的范疇,具有訴訟性質;如果當事人拒絕調解的,法院不得堅持調解,應從程序上就結束調解。而如前所述,“調解前置”制度是具備前置性、強制性和非訴性的。兩者顯然有著天壤之別。

三、構建調解前置程序的客觀基礎

(一)與世界潮流相順應

調解前置程序的研究與實踐不是我國特有現(xiàn)象。在國外,不論是英美法系國家還是大陸法系國家,在立法上對“調解前置”都予以普遍認可,并以“強制調解”的模式立法。

1.英美法系國家

在美國,調解是最常用的ADR方式之一并已獲得社會認可,法院將案件強制交付調解的做法也得到允許和鼓勵。而且美國通過“強制調解”的方式來提高調解的效率并加強公眾對調解的認知,導致公眾普遍認為“調解是法律程序的一部分”。英國的新《民事訴訟規(guī)則》雖未直接使用“強制調解”的表述,但已經(jīng)確立了民事強制調解的基本框架,調解也得到了英國大多數(shù)人的認可。在英國,原告拒絕調解的比例最大僅有17%,被告拒絕調解的最大比例也只有18%。

2.大陸法系國家

《德國民事訴訟法》第278條第2項規(guī)定,除非已經(jīng)在法院外的調解機構試行過和解或和解協(xié)商明顯無望,否則強制法院在言詞辯論之前加入和解協(xié)商。而日本的強制調解制度在戰(zhàn)時甚至擴大到民事糾紛幾乎所有的領域。我國臺灣地區(qū)的現(xiàn)行《民事訴訟法》也明確規(guī)定了“強制調解之事件”。

可以看出,不論是英美法系國家還是大陸法系國家以及我國臺灣地區(qū),都在不同程度推進著民事強制調解的發(fā)展,并在制度設計上表現(xiàn)出若干共性。對于反駁“調解不應被強制”的觀點方面,則大體有以下幾種理由:第一,當事人只是被強制參與調解的過程,沒有被強制同意調解結果;第二,全球調解的發(fā)展趨勢似乎已經(jīng)成為一種趨勢,似乎真正的問題就是如何強制。

(二)與歷史傳統(tǒng)相承接

俗話講:“觀今宜鑒古,無古不成今”一切歷史都是當代史,因此,我們應當“把歷史資料當作開啟現(xiàn)代性機制的鑰匙,而不僅僅是作為反思現(xiàn)代性的參照點。”

調解前置制度我國自古就有。早在隋唐時期,在“德主刑輔”、“禮法并用”思想的指導下,調解制度進一步發(fā)展,設置了里正、村正、坊正,分別負責調解鄉(xiāng)村、郊區(qū)、城區(qū)的民間糾紛,確立了一套比較完備的鄉(xiāng)里調解組織。民間糾紛,先由里正、村正、坊正調解,調解未果,才能到縣衙起訴。直到近代的民國時期,國民政府在1931年1月實施的《民事調解法》中也規(guī)定:“民事調解為對民事訴訟事件和部分刑事案件法定的必經(jīng)程序,不經(jīng)調解程序,不得提起訴訟。”

正如黃宗智所言:“社會調解的運行減輕了法庭裁判的負擔,也降低了民事糾紛演變?yōu)樵V訟案件的比例”,同時還糾正了民眾一有沖突就告之官府的滋訟惡習,端正了社會風氣。

(三)與前沿理論相契合

1.多元化糾紛解決機制的理念

法諺云:“司法是維護社會公平正義的最后一道防線?!边@恰恰說明司法不是唯一的或最佳的解紛途徑,而可能只是一種可選的和最終的解決途徑,尤其是對于民事糾紛而言,具有多層次的或多元化的訴訟外糾紛解決途徑,當民事糾紛沒有可供選擇的其他救濟途徑或當事人沒有選擇其他途徑時,由司法承擔提供救濟的責任,這是司法最終救濟原則的內涵之一。這同時意味著司法不應當無條件地接納一切沒有經(jīng)過其他救濟途徑的民事糾紛,使社會糾紛的解決過分依賴于法院,正如日本的小島武司教授所指出的:“裁判是一種很奢侈的糾紛解決方式,故欲讓所有的民事糾紛都通過裁判來解決的想法是不現(xiàn)實的?!?/span>

2.調審分離的思想

我國立法上一直是以“調判結合”作為司法政策來確立的,該政策不但確立了“調解工作與審判工作一并進行”的基本審判方式,而且將調解貫穿于民事訴訟的各個階段,使審判與調解處于一種膠著粘合狀態(tài),“你中有我,我中有你”,不分彼此,不分先后。這實際上與“調解前置”制度是大相徑庭的。但近年來,該政策受到各界的詬病,大有大勢已去之趨勢。取而代之的,是“調審分離”的思想逐漸深入人心,獲得支持。最高人民法院已經(jīng)在《多元化糾紛解決機制改革的意見》第30條中確立了該項制度。從理論上講,當法官明明據(jù)有判決武器時,以法官作為調解主體的調解行為很難令當事人實現(xiàn)實體上的自愿,而對于法官而言,也很容易陷入“久調不決”式的拖延訴訟狀態(tài),為“強迫調解”制造嫌疑、留下口實,玷污調解的清白名聲。一味追求調解率、將調解案件數(shù)作為重要的考量指標,確實會使法院和法官在功利意識的驅使下,不顧當事人的訴求與矛盾消化,于是,花樣翻新的“強迫調解”手段在實踐中不斷花樣翻新:要挾式調解、蒙騙式調解、割讓權利式調解、疲勞調解法、拖延調解法,層出不窮,嚴重敗壞了調解的名聲。而實際上,調解并非僅僅對法院有利,對當事人也是有利的,例如:節(jié)約成本。要讓當事人接受這種調解有利的觀念,調審分離,割裂審判法官與調解之間的利益關系是最關鍵的一步,而“調解前置”程序無疑可以做到。

(四)與司法實踐相聯(lián)結

1.我國已有運行良好的類似立法規(guī)定

如前所述,“調解前置”類似于我國的仲裁前置程序。在我國目前的立法中,對于“勞動爭議”適用仲裁前置程序,是訴訟前的必經(jīng)程序,目前運轉良好,已經(jīng)普遍得到認可。而且,根據(jù)我國《勞動爭議調解仲裁法》的規(guī)定,仲裁機構處理爭議時應當先行調解,調解不成時應當及時作出裁決,對隨后的裁決不服的,方可繼續(xù)向法院起訴。言外之意,此類情況下調解是仲裁的必經(jīng)程序,而仲裁又是訴訟的必經(jīng)程序,因此仲裁機構的調解就成為了訴訟的必經(jīng)程序。

2.我國“大調解機制”下已經(jīng)積累了豐富的調解經(jīng)驗

過去幾十年,調解作為一種主要工作方法在民商事訴訟中得到廣泛應用。根據(jù)最高人民法院歷年工作報告,從2013年到2017年,人民法院的調解結案率在23%到33%間,在推進矛盾糾紛多元化解方面,涌現(xiàn)出了四川“眉山經(jīng)驗”、山東“濰坊經(jīng)驗”、安徽“馬鞍山經(jīng)驗”等一系列值得推廣的調解經(jīng)驗,調訴對接制度得到進一步強化,人民調解的作用得到充分發(fā)揮,隨著司法部律師調解試點工作的不斷開展,律師調解制度也不斷得到完善。這些實踐經(jīng)驗的積累都為調解前置程序的建立打下了良好的基礎。

在行業(yè)調解方面,濟南市市中區(qū)人民法院針對特定類別的案件推行的“六點對接”制度特別值得借鑒和推廣。所謂“六點對接”制度即要求負責勞動爭議案件審理的庭室加強與勞動仲裁部門的主動對接;負責保險糾紛案件審理的庭室與各大保險公司主動對接;負責交通事故案件審理的庭室與交警部門主動對接;負責醫(yī)療事故案件審理的庭室與市醫(yī)療糾紛調解委員會和駐區(qū)衛(wèi)生行政管理部門主動對接;負責婚姻家庭案件審理的庭室與婦聯(lián)、關工委等主動對接;負責涉及在校學生案件審理的庭室加強與轄區(qū)學校主動對接。為妥善化解道路交通事故糾紛,與全市十幾家保險公司合作,創(chuàng)設“平安保險調解日”制度,道路交通事故案件調撤率提升了20個百分點,受害人獲得理賠時間平均縮短了10天。

3.司法確認制度建立起了比較完善的“調”與“訴”的對接機制

所謂司法確認制度是指在當事人雙方達成自愿調解意向或協(xié)議后,由當事人雙方共同向所在地基層人民法院提出申請,由人民法院審核確認并出具賦予強制執(zhí)行效力的司法確認文書的制度。司法確認制度始于2007年1月定西中院的試點工作,于2009年7月在最高院《銜接意見》中得到全國性司法文件的肯定性提升,至2010年在《人民調解法》中上升到立法的形式,2011年又獲得專門性司法解釋的支撐,2012年的《民事訴訟法》修改以新增板塊的形式將其上升到基本法的高度,使司法確認制度完成了“從實踐到立法”、“從司法解釋到法典”的升華。司法確認制度不但實現(xiàn)了“調”與“訴”的對接,使訴訟與非訴訟有機銜接、相互協(xié)調、相互支持,而且在矛盾集中的群體性糾紛案件中更是體出了化解矛盾的優(yōu)勢。例如,在“三聯(lián)系列房地產糾紛案件”中,由于涉及購房者人數(shù)眾多,屬于典型的群體性糾紛,經(jīng)過近10年的沉淀,矛盾尖銳復雜,涉案金額達10多億元,成為影響當?shù)厣鐣€(wěn)定的重要因素。通過訴訟方式解決這批糾紛,要先預交訴訟費用,還有一審、二審和再審程序,訴訟的經(jīng)濟成本和時間成本都是引發(fā)矛盾進一步激化的觸點。在此背景下,濟南市市中區(qū)人民法院在上級法院、區(qū)委政法委、區(qū)司法局的支持和幫助下,大膽適用人民調解和司法確認,僅用短短幾個月的時間就使涉及近千戶、歷時近10年的矛盾糾紛徹底化解。通過三聯(lián)彩石山莊和三聯(lián)錦繡苑兩批群體性司法確認的案件,積累了大量處理此類問題的經(jīng)驗,為多元化化解糾紛及繁簡分流工作奠定了基礎。

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